IL PRETORE
Nella causa promossa da: Marenghi Giovanni (avv. Luciano Petronio)
contro il Ministero dell'interno, avente ad oggetto il diritto
all'erogazione dell'indennita' di accompagnamento, a scioglimento
della riserva di cui al verbale precedente, ritiene quanto segue.
Con ricorso depositato il 30 ottobre 1992, Marenghi Giovanni
chiamava in giudizio il Ministero dell'interno perche' venisse
condannato ad erogargli l'indennita' di accompagnamento, richiesta
fin dal 28 luglio 1988 e negatagli perche' la competente commissione
sanitaria il 17 dicembre 1991 lo aveva giudicato totalmente invalido,
ma non bisognoso di assistenza continua.
Per il Ministero dell'interno si costituiva un funzionario della
prefettura di Parma che chiedeva la conferma del giudizio reso dalla
commissione sanitaria.
Veniva disposta ed espletata consulenza tecnica all'esito della
quale veniva accertato che al ricorrente, pur totalmente invalido,
non aveva necessita' di assistenza continua e poteva agevolmente
deambulare.
All'odierna udienza il pretore ha ritenuto che per la decisione
della presente causa e' indispensabile l'applicazione di norme della
cui costituzionalita' puo' dubitarsi.
La causa e' stata iniziata dopo l'entrata in vigore del d.l. 19
settembre 1992, n. 384, convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438,
che all'art. 4, secondo comma, ha abrogato sia l'art. 57 della legge
30 aprile 1969, n. 153, che l'art. 152 delle disp. att. del cod.
proc. civ. per cui, per quanto attiene alle spese processuali, e
quindi anche a quelle di consulenza tecnica, si deve applicare il
criterio generale della soccombenza previsto dall'art. 92 cod. proc.
civ., pur con la possibilita' di compensazione per giusti motivi.
Il terzo comma dell'art. 4 cit. dispone "le disposizioni di cui al
primo e secondo comma non si applicano ai procedimenti instaurati
anteriormente all'entrata in vigore del presente decreto, ancora in
corso alla medesima data".
L'interpretazione di questa norma non e' agevole, soprattutto
perche' le situazioni disciplinate dal primo e secondo comma, sono
molto diverse; mentre il secondo comma regola l'onere delle spese
legali, il primo comma regola invece il termine di decadenza per la
proposizione dell'azione giudiziaria che, con la modifica del secondo
e terzo comma, dell'art. 47 del d.P.R. n. 639/1970, e' stato portato
da dieci a tre anni in materia di trattamenti pensionistici e da
cinque ad un anno per le prestazioni ex art. 24 della legge n.
88/1989.
Non c'e' dubbio che la finalita' della norma (art. 12 prelegge) e'
quella di limitare gli esborsi degli istituti previdenziali per
contenere il disavanzo, che in questi ultimi anni ha raggiunto
dimensioni spropositate; secondo l'intenzione del legislatore la
norma non puo' quindi essere interpretata nel senso di estendere
sensibilmente l'ultrattivita' della precedente normativa.
Il legislatore ha adoperato l'espressione "procedimenti" invece
che quella di "processi", usata altre volte ad es. nell'art. 6,
secondo comma, del d.l. n. 103/1991 e quindi sembrerebbe che abbia
voluto riferirsi a qualcosa di diverso dal procedimento giudiziario.
Alle stesse conclusioni si arriva considerando che, intesa come
riferita ai procedimenti giudiziari in corso, la norma in quanto
diretta a regolare anche la decadenza ex art. 47 del d.P.R. n.
639/1970, non avrebbe alcun senso; ed infatti se fosse gia' stato
iniziato il procedimento giurisdizionale, la decadenza sarebbe stata
gia' evitata e la nuova norma non avrebbe potuto in alcun modo
interferire su una situazione ormai verificata.
Non limitata al procedimento giudiziario e ritenendo che possa
avere un senso il fatto che essa regola anche la ipotesi prevista dal
primo comma che la norma sembrerebbe allora volersi riferire al
procedimento amministrativo. Di esso quindi si devono delimitare gli
ambiti, per verificare quando debba dirsi ancora "in corso".
E' stata avanzata l'ipotesi per cui come procedimento in corso
dovrebbe comprendersi oltre al procedimento amministrativo in senso
proprio, anche l'intero periodo di dieci anni nel quale, era
possibile in base alla previgente normativa, intentare l'azione
giudiziaria e nel quale, fino al momento del ricorso giudiziario, e'
possibile alla pubblica amministrazione esercitare il potere di
autotutela. Il nuovo regime andrebbe quindi applicato solo a quei
procedimenti apertisi a seguito di domande amministrative proposte
dopo il 19 settembre 1992.
Ritiene il pretore che questa interpretazione non puo' essere
seguita: seppure eviterebbe dubbi, incongruenze ed irrazionalita' che
conseguono alle altre interpretazioni, questa e' in stridente
contrasto con la finalita' della modifica legislativa, giacche' ne
risulta estesa senza giustificazione e oltre ogni ipotizzabile e
ragionevole limite la previgente normativa. Ritenendo che il termine
di decadenza decennale per il promuovimento dell'azione giudiziaria
sarebbe applicabile a tutte le domande amministrative comunque
proposte fino al 18 settembre 1992, la riforma non avrebbe alcun
effetto in relazione alla grave e onerosa questione della
integrazione al minimo di piu' pensioni, conseguente alle numerose
pronunce di incostituzionalita' delle norme che lo vietevano.
In secondo luogo il significato delle parole usate non e' quello
prospettato. Con il termine "procedimento" nel linguaggio giuridico
si e' sempre fatto riferimento a quella serie di atti ed operazioni
fra loro coordinati in successione temporale e tutti preordinari e
finalizzati all'emanazione del provvedimento finale con il quale
viene determinato l'effetto; si puo' ritenere procedimento in corso,
quello per il quale non e' stata ancora emessa la decisione sul
ricorso, o non sono scaduti i termini per la sua proposizione, ma non
quello ormai concluso, per il quale sono scaduti i termini previsti
dall'art. 46 del d.P.R. n. 639/1970, e' stata presa la decisione sul
ricorso ed e' solo possibile l'esercizio dell'autotutela della
pubblica amministrazione o il promuovimento dell'azione giudiziaria.
Nel caso di specie, al momento dell'entrata in vigore del d.l. n.
384/1992 il procedimento amministrativo come sopra individuato non
era piu' in corso, ne' era iniziato il procedimento giudiziario per
cui non c'e' dubbio che non puo' essere piu' applicato l'art. 152
nelle disp. att. nel c.p.c.
Alla stessa conclusione si arriva anche interpretando il citato
ultimo comma dell'art. 4 del d.l. n. 384/1992 come diretto a
regolare solo l'entrata in vigore del secondo comma relativo
all'abrogazione dell'art. 152 delle disposizioni attuative del
c.p.c., ed esteso anche al primo comma per un mero errore, e quindi
intendendo l'espressione "procedimento" solo e come procedimento
giudiziario; non sembra infatti che abbia senso l'esclusione dalla
applicazione della nuova normativa, delle situazioni per le quali i
procedimenti amministrativi sono ancora in corso, e che sono relative
a domande recenti e per le quali non si ravvisa la necessita' di
salvaguardare posizioni non ancora esaurite.
Ritiene il pretore che l'abrogazione generalizzata ed
indiscriminata dell'art. 152 delle disposizioni attuative del c.p.c.,
senza escludere le situazioni dei non abbienti, possa ritenersi in
contrasto con gli artt. 3, 24 e 38 della Costituzione.
La Corte costituzionale ha piu' volte preso in esame sia l'art. 57
della legge 30 aprile 1969, n. 153, che l'art. 152 delle disposizioni
attuative del c.p.c. cosi' come modificato dalla legge n. 533/1973,
ed ha sempre interpretato le norme come dirette ad assicurare una
situazione di sostanziale parita' per cittadini che si trovano in
condizioni di particolare debolezza.
Con la sentenza n. 23/1973, la Corte, estendendo l'applicazione
dell'art. 57 della legge n. 153/1969 anche alle controversie
instaurate contro l'I.N.A.I.L. ha affermato che " ..detto esonero
dalle spese stabilito in favore dell'assicurato, lungi dal
determinare una disparita' di posizione tra le parti (che e' solo
apparente), realizza, invece, attraverso un meccanismo di
neutralizzazione della notoria minor resistenza del lavoratore di
fronte al rischio processuale, una situazione di sostanziale parita'.
Onde, non fonte di disuguaglianza, esso esonero, in definitiva,
costituisce, bensi' mezzo di ripristino di una uguaglianza che, se
pur esistendo sul piano formale, e' suscettibile, comunque, di
cadere, ove il rischio del processo, apparendo troppo gravoso,
distolga il lavoratore dal far valere sue fondate pretese".
Con la successiva n. 60/1979 nel ribadire le stesse argomentazioni
ha poi precisato che " .. il patrocinio a spese dello Stato, volto a
consentire a tutti i cittadini la possibilita' di agire e di
difendersi in giudizio, si differenzia nettamente dal beneficio del
quale si discute, che prescinde dalle condizioni economiche del
soggetto interessato. In vista della rilevanza sociale della materia
previdenziale e assistenziale, il legislatore, disponendo la
compensazione delle spese del giudizio in caso di soccombenza del
lavoratore, ha voluto porlo al riparo dal rischio processuale, al
fine di consentirgli di far valere le sue pretese non temerarie nei
confronti degli istituti di previdenza e assistenza.
Il costo del processo puo' essere gravoso anche per chi non sia
povero nei limiti richiesti per ottenere il patrocinio a spese dello
Stato e puo' costituire, anche in tal caso, una remora a far valere
le proprie fondate ragioni".
Le stesse affermazioni sono contenute nella sentenza n. 85/1979.
La Corte e' tornata sull'argomento nel 1987 con la sentenza n.
135. Nell'affermare implicitamente la vigenza e la costituzionalita'
dell'art. 125 del r.d. n. 1422/1924 ha ripetuto che "Quello attuato
dalla norma censurata e' proprio il meccanismo che neutralizza la
notoria minore resistenza del lavoratore.
Inoltre, esso realizza anche la sostanziale parita' di trattamento
del lavoratore, parte debole del processo, dell'istituto
previdenziale, parte certamente piu' forte".
Piu' oltre, poi, nel rigettare la questione di costituzionalita'
della norma che consente l'esonero dal pagamento delle spese anche al
lavoratore abbiente, ha affermato che " .. non sembra che possano
ancora valere tutte le ragioni che hanno determinato l'attuale
disciplina normativa; che non si possa continuare a non tenere conto
delle condizioni economiche del lavoratore ed in specie della sua
possibile condizione di 'abbiente'.
Proprio le possibili elevate condizioni economiche dei
'lavoratori' (il termine e' comprensivo di varie categorie anche
molto differenziate tra loro) che hanno a volte raggiunto
retribuzioni di entita' notevole e pensioni anche elevate, fondano
l'opportunita' di una revisione della norma censurata e una sua piu'
restrittiva previsione.
Mentre non puo' del tutto escludersi che una siffatta
modificazione possa produrre effetti utili e benefici sulla
situazione generale degli istituti previdenziali ed assistenziali.
Ma la determinazione concreta delle condizioni e degli estremi
della situazione di 'abbiente', per i fini che interessano
specificamente la materia, importa scelte affidate alla discrezione
del legislatore e che questa corte non puo' compiere".
In sostanza, l'estensione del beneficio anche ai lavoratori
abbienti non e' incostituzionale, perche' la scelta operata dal
legislatore e' frutto della discrezionalita' non censurabile; si puo'
pero' dubitare della successiva scelta discrezionale di abolizione
indiscriminata del beneficio.
Se con esso era stato rimosso uno degli ostacoli di ordine
economico e sociale che di fatto creavano situazioni di diversita'
fra i cittadini, dando in tal modo attuazione agli artt. 24 e 38 alla
luce dell'art. 3, primo e secondo comma, la sua abrogazione puo'
ritenersi incensurabile, (come frutto della discrezionalita'
legislativa, legata alla valutazione politica della situazione
economico-sociale del paese) solo nei limiti in cui il beneficio
viene tolto agli abbienti.
L'abrogazione crea disparita' di trattamento (art. 3 della
Costituzione) (nel senso che viene ripristinata la situazione di
diversita' sostanziale), limita di fatto la possibilita' di agire a
tutela dei propri diritti (art. 24 della Costituzione), non tutela a
sufficienza il cittadino inabile al lavoro (art. 38 della
Costituzione) e quindi la questione relativa alla sua legittimita'
costituzionale non e' manifestamente infondata.
In mancanza di una diversa e apposita valutazione della condizione
di abbienza, ritiene il pretore che si debba fare ricorso all'art. 11
della legge 11 agosto 1973, n. 533; ed infatti la presenza di una
disciplina specifica prevista per le cause di lavoro e previdenziali
esclude che ci si possa riferire alla disciplina generale sul
gratuito patrocinio od a quella prevista per la difesa dei non
abbienti nel procedimento penale, o per il risarcimento del danno
derivante da reato, dalla legge 30 luglio 1990, n. 217.
Anche il secondo comma dell'art. 11 della legge n. 533/1973 appare
pero' viziato di incostituzionalita' perche', nel fissare il limite
di reddito in due milioni di lire (limite all'epoca ritenuto
adeguato), non ha previsto un sistema di adeguamento automatico al
mutato valore del denaro. Non c'e' dubbio che il limite e' oggi
irrisorio anche perche', ai sensi del successivo art. 12, i redditi
dei coniugi vanno cumulati; il mancato adeguamento del limite rende
praticamente del tutto inoperante la disciplina con la conseguente
violazione degli artt. 3, 24 e 38 della Costituzione per gli stessi
motivi gia' illustrati.
Neppure si potrebbe obiettare che lo stabilire il criterio di
adeguamento e' compito riservato alla discrezionalita' del
legislatore (che, ad esempio, ne ha fatto uso nella legge n. 217/1990
quando all'art. 3, quinto comma, ha previsto che la misura del limite
di reddito venga adeguata ogni due anni con decreto ministeriale).
Gia' altre volte la Corte costituzionale (sentenza n. 497/1988)
non ha esitato a dichiarare l'incostituzionalita' di altra norma per
lo stesso motivo della mancata previsione di meccanismi di
adeguamento, pur facendo salva la discrezionalita' del legislatore;
in questa materia, infatti, e' gia' previsto dagli artt. 429 del
c.p.c. e 150 delle disposizioni attuative del c.p.c. un sistema per
l'adeguamento dei valori monetari al mutato valore sostanziale del
denaro; il criterio puo' essere ritenuto di portata generale
nell'ambito delle controversie di lavoro e previdenziali, e vi si
puo' fare ricorso senza problemi anche per adeguare il limite
previsto dal citato art. 11 della legge n. 533/1973, cosi' come,
ormai pacificamente vi si fa ricorso (Cass. 23 giugno 1992, n. 7671)
nel dare applicazione alla citata sentenza n. 497/1988 della Corte
costituzionale.